Grundsätzliches zur städtebaulichen Rahmenplanung

Einleitung

Die folgende Einführung in das Thema "Rahmenplanung" richtet sich vor allem an Bürger, die sich an dem Planungsprozess einer städtebaulichen Rahmenplanung beteiligen wollen - oder schlicht von einer Rahmenplanung "betroffen" sind. Der interessierte Bürger kann so auch als Laie zu einer realistischen ersten Einschätzung dieses gesetzlich nicht geregelten Planungsinstrumentes gelangen. 

Bei dem Versuch, den Begriff "Rahmenplanung" zu erläutern, scheint es sinnvoll, aus der gängigen Fachliteratur jene Gesichtspunkte und Argumente zusammenzustellen, die die Bedeutung des Begriffs erhellen. Obgleich die Zitate aus dem Zusammenhang genommen sind, bieten sie den Lesern dennoch in der Zusammenfügung eine bündige Einführung in das Thema. 

In der nachfolgenden Synopse (Zusammenschau) drückt sich eine Vorstellung von Rahmenplanung aus. Es darf an dieser Stelle nicht unerwähnt bleiben, daß von der Wissenschaft insgesamt vielfältige und zum Teil einander widersprechende Vorstellungen angeboten werden. 

Einführung in das Thema "Städtebauliche Rahmenplanung"

"Bedingt durch ein verändertes Planungsverständnis ... und durch die Verwaltungs- und Gebietsreform sind die Planungsräume für Flächennutzungspläne größer geworden".1 "Die räumlichen Geltungsbereiche der Bebauungspläne2 werden immer kleiner".3 (Es) "... ist eine große Lücke entstanden, die Planwerke in einer räumlichen Zwischenebene begünstigt hat".4 "Wegen der Maßstabskluft5 zwischen Flächennutzungsplan und Bebauungsplan und der einerseits zu weiten, andererseits zu engen und starren Bindungen des Bebauungsplanes hat sich in den letzten Jahren die Entwicklung und laufende Anwendung von städtebaulichen Rahmenplänen eingebürgert, die in mehrere sachbezogene Planschichten aufgeteilt werden können, wie z.B. ...,,6 Nutzung, Freiraum, Verkehr und Stadtgestalt als raumbezogene Aussagen sowie Prioritäten, Durchführung etc. als handlungsbezogene Aussagen.

"Die Notwendigkeit einer weiteren Planungsstufe" (zwischen Flächennutzungsplan und Bebauungsplan) "bei der Vorbereitung von städtebaulichen Maßnahmen ... ergibt sich aus dem Bedürfnis, ein Instrument für die laufende Anpassung der Planung an die sich ständig weiterentwickelnden Planungs- und Durchführungsbedingungen zu erhalten".7 "Es besteht .. ein Gegensatz zwischen den festzuschreibenden, rechtssicheren Plänen" (der gesetzlich geregelten Bauleitplanung8) "und den dauernden realen Veränderungen, die einen dynamischen Planungsprozess erfordern".9 Die Rahmenplanung) "... ist dynamisch und nicht statisch".10 "Dies bedeutet" (u.a.), ... "daß anhand von Alternativen und Varianten unterschiedliche Entwicklungen diskutiert werden können" und "daß diese Planungen den ... Veränderungen entsprechend fortschreibbar sind".11 "Der Rahmenplan soll den groben Rahmen setzen".12

"Die typische Darstellungs- und Planungsebene des Rahmenplanes ist das Stadtquartier als primärer Lebens- und Erfahrungsraum, insbesondere von Kindern und Alten ...".13 

"Es gibt keine eindeutige Definition eines 'Städtebaulichen Rahmenplanes'. In der Regel wird er verstanden als

  • Zwischenstufe zwischen Flächennutzungs- und verbindlichem Bebauungsplan,
  • Vorstufe einer Sanierungsplanung,
  • rechtlich unverbindliches, aber von der Gemeinde beschlossenes Koordinationsinstrument für städtebauliche Planungen,
  • Instrument zur Verdeutlichung abstrakter Ausweisungen in Flächennutzungs- oder Bebauungsplänen, vor allem für die Bürgerbeteiligung und für die parlamentarische Diskussion zum Aufzeigen der zusammenhänge komplexer Planungsinhalte auf räumlich begrenzten Planungsebenen,
  • Instrument zur Verknüpfung raumbezogener Planungen".14 

"Der Rahmenplan hat keine Rechtswirkung, kann aber im Zuge einer kommunalpolitischen Selbstbindung15 der Gemeinde" (durch Ratsbeschluss) "in der Hand eines qualifizierten Planers, der sich Vertrauen bei seinen Bürgern erworben hat, in Verbindung mit anderen Instrumenten zu einem wirkungsvollen Werkzeug der Gestaltplanung werden, insbesondere auch bei der Bewertung von Bauvorhaben ohne Bebauungsplan (§ 34 BBauG 16)".17 

"... es gibt keine verbindlichen Vereinbarungen über Inhalte, Form und Darstellung eines städtebaulichen Rahmenplans".18 "Ein großer Vorteil des städtebaulichen Rahmenplanes besteht in der Freiheit seiner Ausgestaltung ...". "Er ... kann bestimmte Situationen besonders anschaulich hervorheben".19 

"Das Verfahren sowohl beim Bebauungsplan wie auch beim Flächennutzungsplan ist in den letzten Jahren in der Methodik verfeinert und dadurch zeitlich aufwendiger geworden".20 "Das Planungsverfahren" (der Rahmenplanung) " bleibt kürzer, da nicht viele oder nur die notwendigsten formalen Wege eingehalten werden müssen".21 "Änderungen sind besser durchführbar, da der Rahmenplan ohne förmlich festgelegtes Verfahren fortgeschrieben werden kann".22 "Die Rahmenplanung sollte also rechtlich nur so weit fixiert werden, daß sie als Selbstbindungsplan von der Gemeinde beschlossen wird23".24 "Eine Verankerung der Städtebaulichen Rahmenplanung im BBauG25 in Form eines Leistungsbildes erscheint nicht sinnvoll. Der Hinweis auf die Notwendigkeit einer Rahmenplanung wäre begrüßenswert".26 

"Das Instrumentarium des Bundesbaugesetzes27 ist nicht ausreichend, komplexe Schritte des Planungsprozesses darzustellen. Der Planungsprozeß ... muß langfristigen und flexiblen Zielvorstellungen Rechnung tragen".28 

"Der erste Schritt zur Lösung" (von Problemen) " wird .. immer die Ausarbeitung einer, Gesamtkonzeption sein, die alle Einzelmaßnahmen so koordiniert, daß sie, obwohl zeitlich und räumlich getrennt durchgeführt, später eine funktionsfähige Gesamtheit bilden. Ein solches Gesamtkonzept ist der Rahmenplan ...".29 "Die meisten Planer wollen durch die Rahmenplanung ein generelles Konzept erhalten, mit dem die städtebauliche und bauliche Entwicklung eines in sich abgeschlossenen Gebiets (meist historisch gewachsen ...) mittelfristig sinnvoll zu lenken ist".30 "... wegen der Komplexität der Aufgabe kann der Rahmenplan niemals ein einzelner Plan sein, sondern muß aus mehreren Planschichten bestehen, die sich gegenseitig ergänzen und überdecken".31 "Betont man den Zusammenhang und nicht die Trennung von Planaussagen, so wird der .." (Städtebauliche Rahmenplan) ein wichtiges Instrument raumplanerischen Entwerfens".32 

"Die Ausarbeitung des städtebaulichen Rahmenplans darf nicht als unabhängiger Vorgang erfolgen, sondern soll... zu allen vorausgegangenen und nachfolgenden Planungsvorgängen eine direkte Beziehung haben".33 

"Aus dem städtebaulichen Rahmenplan im Maßstab 1:5000, 1:2000 oder 1:100034 können bei Bedarf ohne Umwege qualifizierte Bebauungspläne oder auch rechtsverbindliche Ortgestaltungssatzungen entwickelt werden".35 

"... erst eine Unterteilung in Planungsschritte und die Darstellung verschiedener Pläne (macht) eine Transparenz des Planungsprozesses möglich ..".36 "Ein .. wesentlicher Vorzug liegt darin, daß diese Planungen für die Öffentlichkeit verständlicher und begreifbarer sind",37 (so daß) "die Bürger die Entwicklungsziele erkennen können und so zur Mitgestaltung und Eigeninitiative angeregt werden".38 "Bei den verschiedenen Formen der Bürgerbeteiligung hat sich eine Planung auf Stadtteil-, Altstadt- oder Vorortebene für den Bürger als überschaubar, begreifbar und verständlich herausgestellt. Auf dieser Ebene kann beim Bürger mit Interesse und Mitarbeiterschaft gerechnet werden, da die damit zusammenhängenden Fragen und Entscheidungen einerseits seine eigene Umwelt unmittelbar berühren und andererseits räumlich vorstellbar sind".39 "Demokratisierung des Planungsprozesses und Partizipation ist nur dann möglich, wenn Zielvorstellungen von Planstufe zu Planstufe mit der Öffentlichkeit und den Betroffenen erarbeitet werden können. Anregungen und Bedenken am Ende eines Verfahrens, wie beim Bebauungsplan, machen Kritik zu einem destruktiven Element".40 

"Eine intensive Auseinandersetzung mit den Politikern während des gesamten Planungsprozesses ist anstrebenswert, da dadurch die Selbstbindung an die Planungskonzepte nicht nur aus 'rechtlichem Zwang', sondern aus Überzeugung vollzogen wird und in der Zukunft anstehende Planungsentscheidungen politisch besser getragen werden".41 "Es ist festzustellen, daß bei Rahmenplanungen die politische Diskussion in der Regel angeregter stattfindet als bei den gesetzlich vorgeschriebenen Planarten".42 

"Es ist gut, wenn sich Mitglieder der kommunalen Verwaltung, gleich welchen Fachressorts, intensiv an dem Ablauf der Rahmenplanung beteiligen".43 "Die Möglichkeit, durch .." (Rahmenplanung) "verwaltungsinterne und ämterüberdeckende Koordination zu erreichen, kann auch den Anstoß für eine Rahmenplanung geben".44 "Wenn freie Planer den Rahmenplan erstellen, sollte ständig ein enger Kontakt zur örtlichen Verwaltung bestehen".45 

"Es ist .. wichtig, daß die wesentlichen Träger" (öffentlicher Belange) "eingeschaltet werden ...", aber "die Einbeziehung der Träger der öffentlichen Belange (TÖB) in den Prozeß der Rahmenplanung sollte.. auf ein sinnvolles Maß beschränkt werden".46 

Das folgende Schema hilft bei der Einordnung der Rahmenplanung in das System der kommunalen Planung.47


  1. DOLDE/KEINATH, S. 14.
  2. siehe Grundsätzliches zum Bebauungsplan
  3. DOLDE/KEINATH, S. 14.
  4. DOLDE/KEINATH, S. 14.
  5. Hervorhebungen durch den Verfasser.
  6. SIEVERTS, S. 395.
  7. ASR, S. 33.
  8. Gemeint ist der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).
  9. DOLDE/KEINATH, S. 15.
  10. DOLDE/KEINATH, S. 74.
  11. DOLDE/KEINATH, S. 43.
  12. KISSEL, S. 257.
  13. SIEVERTS, S. 395.
  14. ZLONICKY, S. 1.
  15. Dazu Kissel mit einem Hinweis, S. 210: „Der Rahmenplan sollte immer von den politisch Verantwortlichen einer Gemeinde als Selbstbindungsplan beschlossen werden.“
  16. Am 01. Juli 1987 wurde das Baugesetzbuch (BauGB), in dem das Bundesbaugesetz (BBauG) mit dem Städtebauförderungsgesetz (StBauFG) unter Änderungen zusammengeführt worden war, rechtskräftig.
    Der Absatz 1 des § 34 BauGB in der Fassung vom 12.04.2011 lautet:
    (1) Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ist ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben; das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden.
  17. SIEVERTS, S. 395.
  18. ZLONICKY, S. 1.
  19. SIEVERTS, S. 395.
  20. DOLDE/KEINATH, S. 15.
  21. KISSEL, S. 17.
  22. KISSEL, S. 17.
  23. Anders GREULICH/WITTKAU.
  24. KISSEL, S. 17.
  25. Heute: BauGB; siehe Satz 1 der Fußnote 16.
  26. KISSEL, S. 242.
  27. Heute: BauGB; siehe Satz 1 der Fußnote 16.
  28. REINBORN, S. 1581.
  29. HÖRZ, S. 113.
  30. KISSEL, S. 135.
  31. TRIEB/VEIL, S. 9.
  32. ZLONICKY, S. 5f.
  33. ASR, S. 33.
  34. Typisch für städtebauliche Rahmenpläne ist der Maßstab 1:2000 bzw. 1:2500; d.h., daß 1 cm im Plan 20 Metern (= 2000 cm) bzw. 25 Metern (= 2500 cm) in der Wirklichkeit entspricht.
  35. SIEVERTS, S. 395.
  36. KISSEL, S. 30.
  37. DOLDE/KEINATH, S. 43.
  38. HÖRZ, S. 114.
  39. DOLDE/KEINATH, S. 16.
  40. REINBORN, S. 1581.
  41. KISSEL, S. 208.
  42. KISSEL, S. 141.
  43. KISSEL, S. 142.
  44. DOLDE/KEINATH, S. 20.
  45. KISSEL, S. 208.
  46. KISSEL, S. 142.
  47. Dazu detaillierter KISSEL, S. 15. 

Quellenverzeichnis

 

Planungsinstrumente
der Stadtplanung

Stadtentwicklungsplan
Maßstab 1:10000 bis 1:20000
  • weder Inhalt noch Verfahren sind rechtlich fixiert
  • Darstellung der langfristigen kommunalen Entwicklungsziele und Ressourcendisposition für das gesamte Gemeindegebiet
  • ständige Fortschreibung möglich und erforderlich
  • dynamisches Planungsinstrument
Flächennutzungsplan (FNP)
Maßstab 1:10000 bis 1:15000
  • vorbereitender Bauleitplan nach Baugesetzbuch (BauGB)
  • ist an die übergeordneten Planungen des Landes und des Bundes anzupassen
  • Darstellung der langfristig beabsichtigten Art der Bodennutzung und der infrastrukturellen Ausstattung für das ganze bebaute und unbebaute Gemeindegebiet
  • nicht parzellenscharf
  • Aufstellung und Fortschreibung sehr langwierig und aufwändig
  • relativ statisches, zielbildorientiertes Planungsinstrument
  • sollte ggf. nach Rückkopplung mit dem Rahmenplan korrigiert werden
  • behördenverbindlich
Rahmenplan
Maßstab 1:2000 bis 1:2500
  • weder Inhalt noch Verfahren sind rechtlich fixiert, was die Flexibilität und Schnelligkeit dieses Planungsinstrumentes ausmacht
  • bürgernahe Darstellung von mittelfristigen raumbezogenen Planungskonzepten (z.B. Nutzung, Freiraum, Stadtgestalt, Verkehr) sowie handlungsbezogene Konzepte (Prioritäten, Durchführung etc.) für einen begrenzten, überschaubaren Stadtbereich
  • Darstellung von Alternativen und Varianten
  • ständige Fortschreibung, d.h. laufende Anpassung an die Entwicklung sowie an sich ändernde Planungs- und Durchführungsbedingungen möglich und erforderlich
  • dynamisches Planungsinstrument mit prozesshaftem Charakter
Bebauungsplan
Maßstab 1:500 bis 1:1000
  • verbindlicher Bauleitplan nach Baugesetzbuch (BauGB)
  • ist aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln
  • verbindliche Festsetzung zur langfristigen Regelung der baulichen und sonstigen Nutzung in bebauten oder zu bebauenden kleinräumigen Teilen des Gemeindegebietes
  • parzellenscharf
  • Aufstellung und Änderung langwierig und aufwändig
  • relativ statisches, zielbildorientiertes Planungsinstrument
  • allgemein rechtsverbindlich

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